Militarisation et marche vers l'OTAN. Est-il réaliste de mettre en place des garanties de sécurité pour l'Ukraine ?

Militarisation et marche vers l'OTAN. Est-il réaliste de mettre en place des garanties de sécurité pour l'Ukraine ?

15.09.2022 0 Par admin
  • Svyatoslav Khomenko, Anastasia Golubeva, Olga Ivshina
  • Bbc

Zelensky

Auteur photo, Cabinet du Président

Le concept du système de garanties internationales de sécurité de l’Ukraine a été présenté à Kyiv. Selon le plan de ses créateurs, il devrait non seulement aider l’Ukraine à faire face à l’invasion russe actuelle, mais aussi l’assurer contre une nouvelle agression russe à l’avenir.

Bien que ce concept ne commence que maintenant à être discuté par ses signataires potentiels – la Russie n’en fait pas partie – il a déjà provoqué une réaction extrêmement nerveuse à Moscou.

Si les propositions élaborées à Kyiv sont soutenues par des partenaires, principalement des pays de l’OTAN, l’Ukraine se militarisera de force et coopérera encore plus profondément avec elle, sans renoncer à ses intentions de rejoindre l’Alliance à l’avenir.

Cependant, les experts interrogés par la BBC ont évalué de manière ambiguë les perspectives de mise en œuvre du traité de sécurité de Kyiv.

D’une part, c’est bien sûr meilleur que le mémorandum de Budapest, censé garantir la sécurité de l’Ukraine après qu’elle a renoncé aux armes nucléaires. D’autre part, à Kyiv, ils ont tenté de créer une structure de sécurité, dont les analogues ne peuvent être trouvés dans le monde moderne, et ce n’est pas du tout un fait qu’il fonctionnera exactement comme ses créateurs l’avaient prévu.

Budapest – Istanbul – Kyiv

Au début des années 1990, après l’effondrement de l’Union soviétique, l’Ukraine était propriétaire du troisième plus grand arsenal nucléaire au monde. Pour diverses raisons, Kyiv a dû abandonner cet arsenal.

Puis, pour la première fois dans l’histoire de l’Ukraine, la question de lui fournir certaines garanties de sécurité et d’intégrité territoriale par des États plus forts s’est posée.

Auteur de la photo, UKRINFORM

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Signature du Mémorandum de Budapest

C’est dans ce but que le Mémorandum de Budapest a été signé en 1994. Dans celui-ci, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la Russie s’engagent à respecter l’indépendance et les frontières de l’Ukraine, à s’abstenir de recourir à la force et aux pressions économiques contre elle et à demander une action immédiate du Conseil de sécurité de l’ONU si l’Ukraine est menacée par un danger.

L’annexion de la Crimée et le début du conflit dans le Donbass en 2014 ont montré que le mémorandum de Budapest était mort-né.

Il n’a tout simplement pas prévu une situation où l’agresseur contre l’Ukraine serait le signataire de ce même mémorandum, plus un membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, qui était censé répondre à cette agression.

Les autres signataires, Washington et Londres, ont alors simplement baissé les bras : ce document ne contenait vraiment pas de dispositions obligeant légalement les États-Unis et la Grande-Bretagne à défendre l’Ukraine.

Tirant les leçons de l’amère expérience du Mémorandum de Budapest, l’Ukraine est revenue sur le sujet des garanties de sa sécurité au début de cette année. À cette époque, des dizaines de milliers de soldats russes étaient concentrés à sa frontière et les services de renseignement occidentaux ont averti que la Russie préparait une invasion à grande échelle.

Moins d’un jour avant le début de la guerre, le 23 février, Volodymyr Zelenskyy a déclaré lors d’une conférence de presse conjointe avec les présidents de la Pologne et de la Lituanie : « Ce n’est un secret pour personne que « Budapest » ne fonctionne pas… Nous nous défendons avec le soutien de nos partenaires. Mais ce sont des Ukrainiens qui meurent, c’est pourquoi l’Ukraine a besoin de garanties de sécurité claires et précises, et maintenant.

Le dirigeant ukrainien a ajouté que, selon lui, la Russie devrait faire partie des pays qui devraient fournir de telles garanties à Kiev : « Ce n’est un secret pour personne que j’ai proposé à plusieurs reprises au président de la Russie de s’asseoir à la table des négociations et de parler, car cela dialogue, pas une question de conditions ».

À cette époque, la Russie exigeait avec insistance des États-Unis et de l’OTAN qu’ils garantissent que l’Ukraine ne deviendrait jamais membre de l’Alliance. Cette semaine, Reuters a rapporté que peu de temps avant l’invasion, le négociateur en chef du Kremlin avec l’Ukraine, Dmytro Kozak, aurait dit à Vladimir Poutine qu’il avait reçu des garanties de Kiev de ne pas rejoindre l’OTAN – apparemment en échange du rejet par la Russie des projets de déclenchement d’une guerre majeure. – mais Poutine a nié cela, a rejeté l’accord.

Enfin, déjà après le début des hostilités à grande échelle sur le territoire de l’Ukraine, en février-mars-avril de cette année, alors que Kiev et Moscou négociaient encore le règlement du conflit, l’idée de garanties de sécurité que l’Ukraine devrait recevoir après la fin de cette guerre a également été constamment discuté des négociateurs

Dans le « Communiqué d’Istanbul », présenté le 29 mars, il est dit que Kiev accepte le statut non aligné d’un État dénucléarisé, refuse d’accueillir des bases et des contingents militaires étrangers sur son territoire et limite également la coopération militaire avec les West en échange de « garanties de sécurité documentaire claires » d’un certain nombre de pays.

Dans le plan initial, la liste de ces pays comprenait tous les membres permanents du Conseil de sécurité – c’est-à-dire y compris la Russie.

Crédit photo : Getty Images

Cependant, il est vite devenu clair que le « Communiqué d’Istanbul » ne fonctionnerait pas. Les négociations entre Kyiv et Moscou sont finalement au point mort, et désormais les deux capitales reconnaissent qu’il est impossible de revenir sur ce document.

Cependant, le concept même de garanties de sécurité n’a pas été oublié à Kyiv. Le 1er juillet de cette année, un groupe spécial sur les garanties internationales de sécurité pour l’Ukraine a commencé ses travaux. Et le 13 septembre, le « groupe Yermak-Rasmussen », du nom des noms de ses coprésidents, le chef du cabinet du président ukrainien Andriy Yermak et l’ancien secrétaire général de l’OTAN Anders Fogh Rasmussen, a présenté le résultat de ses travaux – des recommandations sur le contenu de la future structure de sécurité de l’Ukraine, le traité de sécurité de Kyiv.

De nouvelles garanties

Tout d’abord, admettent les créateurs de ce document, le système de sécurité unique qu’il est en train de construire peut être considéré comme transitoire : tôt ou tard, l’Ukraine rejoindra l’OTAN et rejoindra le système de sécurité collective de l’Alliance – « un pour tous et tous pour un ».

Auteur photo, Cabinet du Président

Et jusqu’à ce que l’Ukraine devienne membre de l’OTAN, la pierre angulaire de sa sécurité devrait être l’article 51 de la Charte des Nations Unies, qui garantit à chaque État un droit inaliénable à la légitime défense individuelle ou collective.

Le document déclare : pour que l’Ukraine puisse se défendre, elle a besoin de ressources pour maintenir une grande armée, d’investissements dans son complexe industriel de défense, de transferts d’armes à grande échelle et d’une formation intensive pour son armée sous les auspices de l’UE. et l’OTAN.

Par conséquent, selon les recommandations, le groupe de pays garants devrait s’engager à :

  • fournir une aide financière à l’Ukraine pour soutenir son budget de la défense ;
  • affecter des fonds, y compris de manière irrévocable, à la restauration et au développement de l’industrie de défense ukrainienne ;
  • transférer des technologies pour la production d’armes à Kyiv et exporter des armes vers l’Ukraine ;
  • mener une formation régulière de l’armée ukrainienne ;
  • mettre en œuvre un programme de lutte contre les cybermenaces ;
  • échangent constamment des renseignements.

Grâce à cette coopération, une armée régulière capable de résister à l’agression russe devrait enfin être formée en Ukraine. Le document fait référence aux forces de défense territoriale « qui comprendraient tous les civils âgés de plus de 18 ans ».

Séparément, la question des sanctions apparaît dans les recommandations. Premièrement, les garants doivent s’engager à ne pas lever les sanctions existantes contre Moscou, convenues en 2014, jusqu’à ce que la Russie :

  • n’arrêtera pas l’agression actuelle contre l’Ukraine;
  • ne garantit pas qu’il ne sera pas attaqué à l’avenir ;
  • n’indemnise pas l’Ukraine pour les dommages causés lors de l’invasion.

Toute levée des sanctions contre la Russie, selon les recommandations, devrait avoir lieu « en étroite coordination avec l’Ukraine ».

Pour l’avenir – les auteurs du document pensent déjà à la période après la fin de la guerre actuelle – les pays garants devraient s’entendre sur un ensemble de sanctions pas moins que l’actuel, qui s’appliquera automatiquement à la Russie si elle attaque Encore l’Ukraine.

Les principes fondamentaux de ce système de sécurité seront contenus dans un document de partenariat stratégique conjoint signé par tous les garants.

Une partie intégrante de ce système sera toute une série de documents bilatéraux que l’Ukraine signera avec chaque garant séparément, et qui préciseront le montant et le type d’assistance que Kyiv recevra de chaque garant spécifique.

Andriy Yermak affirme que les obligations des garants envers l’Ukraine seront juridiquement contraignantes et que tous ces accords seront ratifiés par leurs parlements.

Comment les garanties fonctionneront

Selon l’intention des auteurs du document, il est possible d’élaborer et de signer un accord de garantie de sécurité à part entière sur la base de leurs recommandations, dès maintenant, sans attendre la fin de la guerre actuelle. Après tout, bon nombre de ses dispositions – concernant la fourniture d’armes modernes à l’Ukraine, l’échange de renseignements ou les sanctions contre la Russie – sont déjà mises en œuvre aujourd’hui.

Mais comment ces garanties fonctionneront-elles après la fin de la guerre actuelle ?

Ainsi, si à l’avenir la Russie décide d’attaquer à nouveau l’Ukraine, les garanties de sécurité seront activées par une demande que Kyiv devra adresser à ses partenaires en cas de menace.

C’est important, insistent les auteurs des recommandations : car pour lancer tout le mécanisme de réponse à la menace, il ne sera pas nécessaire d’attendre une quelconque confirmation ou approbation, par exemple, du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale des Nations unies.

Auteur de la photo, offensive ukrainienne

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La présentation du document a coïncidé avec le succès de l’offensive des forces armées de la région de Kharkiv

Dans les plus brefs délais – par exemple, dans les 24 heures à compter de la réception de la demande (les délais précis seront encore discutés lors de l’élaboration du texte du contrat) – les garants devront se réunir pour des consultations collectives. Dans, par exemple, 72 heures – une décision doit être prise sur l’activation des garanties étendues par la coalition des partenaires de l’Ukraine.

Les détails de ces garanties seront évidemment précisés dans des documents bilatéraux que Kyiv signera avec ses partenaires, mais ils porteront sur la fourniture d’armes à l’Ukraine, l’application de sanctions contre la Russie et le soutien politique à Kyiv.

« Des garanties étendues en cas de nouvelle agression devraient être appliquées au cas où l’Ukraine serait attaquée sur son territoire dans le cadre de frontières internationalement reconnues », précisent les recommandations. Autrement dit, il faut lire que la portée des garanties s’étendra à la Crimée et aux territoires actuellement occupés du Donbass, et plus encore aux régions de Zaporizhzhia et de Kherson.

Qui sont les garants ?

Les recommandations apportent une réponse assez claire à la question de savoir qui sera exactement inclus dans le cercle des pays garants de la sécurité de l’Ukraine.

Les idées naïves selon lesquelles l’agresseur actuel – la Russie ou, disons, son satellite biélorusse – peuvent garantir la sécurité de l’Ukraine, qui ont été exprimées au printemps de cette année et ont déjà été critiquées par Kyiv et les experts occidentaux, ne sont plus prises en compte.

« Après les crimes de guerre commis par la Russie en Ukraine, il est impensable qu’elle devienne un État garant. Il en va de même pour la Chine, qui soutient désormais la Russie », a déclaré Anders Fogh Rasmussen à la BBC. « Nous chercherons des garants parmi les États démocratiques. , tout d’abord, les membres de l’OTAN, mais aussi en dehors de l’Alliance. »

Dans les recommandations présentées à Kiev, la liste des garants potentiels est décrite comme suit : « Des pays comme les États-Unis, la Grande-Bretagne, le Canada, la Pologne, l’Italie, l’Allemagne, la France, l’Australie, la Turquie, les pays d’Europe du Nord et les États baltes , l’Europe centrale et orientale peuvent adhérer à l’accord – mais la liste n’est pas exhaustive ».

Le document indique également que d’autres pays pourront se joindre à certaines questions spécifiques qui seront soulevées dans le « grand » traité – par exemple, celles actuellement incluses dans le « format Ramstein » concernant la fourniture d’armes à l’Ukraine.

Cependant, les experts interrogés par la BBC soupçonnent que les difficultés potentielles avec la mise en œuvre des dispositions du document rédigé par le groupe de Yermak-Rasmussen peuvent déjà commencer au stade de la création de la liste des garants.

« Ce document prévoit que certains pays de l’OTAN adopteront des garanties de sécurité supplémentaires à offrir à l’Ukraine. Ce qui signifie que ces pays pourraient se retrouver dans une future guerre avec la Russie si les choses tournent mal. Le document n’envisage pas ce que cela signifiera pour la cohésion et stabilité de l’OTAN », déclare Jonathan Iyal, directeur adjoint du Royal Joint Institute for Defence Studies de Londres.

« Et cela viole fondamentalement le principe de l’OTAN, selon lequel tous ses membres ont les mêmes obligations et les mêmes tâches. Par conséquent, je pense honnêtement qu’il est impossible pour l’Allemagne et la France d’assumer simplement de telles obligations. Et s’ils ne le font pas , je pense que cela posera de sérieux problèmes pour la capacité de l’OTAN à fonctionner et aura l’effet exactement inverse d’encourager quelqu’un à Moscou à vérifier si ces garanties de sécurité signifient vraiment quelque chose », poursuit Iyal.

Reste à savoir si la Turquie acceptera d’assumer les obligations du garant. D’une part, elle continue de coopérer activement avec l’Ukraine, notamment en lui fournissant les fameux drones de frappe Bayraktar. En revanche, il entretient des relations modérément chaleureuses avec Moscou, critiquant activement la politique occidentale de sanctions contre la Russie.

« Convaincre Ankara d’adhérer à l’accord, qui prévoit la mise en place de sanctions plus ou moins automatiques contre la Russie en cas de nouvelle attaque, sera politiquement difficile », reconnaît Ian Bond, chef du département de politique étrangère du bureau basé à Londres. think tank Centre for European Reforms.

Auteur de la photo, ZSU

Réel ou irréel ?

Cependant, Ian Bond estime que, s’il est difficile de parler de la mise en œuvre complète des propositions du groupe Yermak-Rasmussen tant que l’armée russe est sur le sol ukrainien, en général, le document « n’est pas trop ambitieux en termes de telles OTAN -style défense – disent-ils, d’autres pays ont fourni une aide militaire à l’Ukraine ».

« Je pense que c’est une position réaliste au stade actuel », dit-il.

L’expert militaire israélien David Handelman souligne les différences entre le document actuel et les garanties de sécurité abstraites auxquelles l’Ukraine a dû faire face dans le passé.

« C’est le contraire du Mémorandum de Budapest, (qui stipulait que) « nous renonçons aux capacités d’autodéfense, en l’occurrence les armes nucléaires, et vous nous promettez l’inviolabilité de nos frontières. » Ici, en termes simples, nous voyons ( la position) « nous ne donnons rien, et vous nous aidez à devenir plus forts dans l’autodéfense », dit-il.

« Essentiellement, il s’agit d’un élargissement et d’une consolidation des obligations de ce qui se passe déjà : aide financière à l’Ukraine, fourniture d’armes, formation du personnel des forces armées, échange de renseignements. Par conséquent, cet accord a plus de chances d’être traduit en quelque chose de réel et apporter de vrais avantages que des garanties abstraites dans le style du même mémorandum de Budapest », est convaincu Handelman.

Les experts interrogés par la BBC notent que la principale différence entre les recommandations du groupe Yermak-Rasmussen et les précédentes propositions de sécurité pour l’Ukraine est qu’ils ne prévoient pas que Kiev accepte un compromis forcé pour assurer sa sécurité, comme l’abandon du cap vers l’OTAN ou interdisant les exercices militaires internationaux sur leur territoire.

Cependant, Jonathan Iyal du Royal Joint Institute for Defence Studies considère ce document comme irréaliste.

« Premièrement, il est extrêmement peu probable que des pays comme l’Allemagne ou la France soient en mesure d’offrir à l’Ukraine les mêmes garanties de sécurité que, par exemple, la Pologne… Il est possible que chaque pays essaie d’offrir une assistance militaire à sa manière. Mais le résultat sera une liste confuse de différentes garanties, certaines sont plus fiables que d’autres, d’autres sont plus convaincantes, et en somme, tout cela créera une situation où les risques d’erreur de calcul seront très élevés », explique Iyyal.

« Deuxièmement, le document envisage absolument ouvertement la possibilité d’une confrontation militaire directe entre l’Occident et la Russie à l’avenir sans préparation sérieuse de l’opinion publique occidentale concernant de tels engagements », dit-il, suggérant qu’à l’avenir une telle approche pourrait conduire à la scission de l’OTAN en camps de pays prêts et non prêts à se battre pour l’Ukraine.

Cela soulève des questions pour l’expert et la fourniture du document que les garanties décrites par lui couvriront l’ensemble du territoire internationalement reconnu de l’Ukraine, y compris la Crimée elle-même.

« Théoriquement, c’est correct. Mais soyons honnêtes, cela implique un engagement à libérer la Crimée du contrôle russe. Je dirais qu’il n’y a actuellement aucune preuve d’un soutien international à des engagements aussi larges concernant la sécurité de l’Ukraine », note-t-il.

En revanche, admet Iyyal, la première chose que l’Ukraine exigera inévitablement à la fin de la guerre, ce sont des garanties d’assistance de l’Occident en cas de nouvelle agression russe.

« En ce sens, Rasmussen et Yermak ont préparé quelque chose auquel nous devrons faire face tôt ou tard de toute façon. Mais je pense que de telles garanties de sécurité ne pourront jamais être officialisées car elles violent le principe de base : vous n’obtenez des garanties de sécurité qu’en rejoignant l’OTAN ou l’UE, et ces garanties sont les mêmes que dans les autres États de ces unions », résume-t-il.

« La terre brûlera et le béton fondra »

Pendant ce temps, Moscou a réagi avec une extrême nervosité à la publication du projet de système de garanties de sécurité pour l’Ukraine.

Le secrétaire adjoint du Conseil de sécurité russe, Dmytro Medvedev, a qualifié ce document de « prologue à la Troisième Guerre mondiale ».

« Si ces imbéciles continuent de pomper de manière incontrôlable le régime de Kiev avec les types d’armes les plus dangereux, tôt ou tard, la campagne militaire passera à un autre niveau… Et puis les pays occidentaux ne pourront pas s’asseoir dans leurs maisons et appartements propres … Ils vont littéralement brûler la terre et le béton va fondre. Nous en aurons aussi beaucoup. Ce sera très mauvais pour tout le monde », a-t-il écrit dans un message télégraphique, dans lequel il y avait une place pour les emojis sous la forme de excréments souriants, et pour une citation du livre biblique de l’Apocalypse.

L’attaché de presse de Vladimir Poutine, Dmytro Peskov, s’est montré moins émotif, affirmant que le « document préparé par les autorités de Kyiv » rend « la conduite d’une opération militaire spéciale » encore plus urgente.

« Compte tenu du statu quo existant, de la situation, presque personne ne peut donner à l’Ukraine une plus grande sécurité que les dirigeants de ce pays. Seulement, il doit prendre des mesures qui éliminent la menace pour la Fédération de Russie, et tout le monde sait parfaitement quelles devraient être ces actions », il a ajouté.

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Zelensky dit qu’il n’est possible de parler avec la Russie qu’après le retrait de ses troupes d’Ukraine

Et après?

D’une manière ou d’une autre, les coprésidents du groupe de travail ont déclaré achevée la première étape de leurs travaux et entament maintenant la suivante : promouvoir leur concept auprès des signataires potentiels du traité.

Après tout, a déclaré Anders Fogh Rasmussen à la BBC, lors de la préparation des recommandations, ils n’ont délibérément pas consulté les gouvernements des pays qui, selon leur plan, pourraient devenir les garants de la sécurité de l’Ukraine.

Mardi déjà, Andriy Yermak a présenté ces développements en ligne aux conseillers politiques des chefs d’État et de gouvernement de huit États d’Europe centrale et orientale.

Le Ministre ukrainien des affaires étrangères et le Président de la Verkhovna Rada ont été chargés de promouvoir le Traité de sécurité de Kyiv au niveau international. Lors d’une réunion avec Volodymyr Zelenskyi, Anders Fogh Rasmussen a promis de présenter ces recommandations lors de réunions personnelles avec des représentants des gouvernements des pays occidentaux.

Cependant, Rasmussen admet déjà que le principal point d’effort dans ce sens devrait être les États-Unis d’Amérique.

« Si les Etats-Unis ne signent pas le traité, oubliez-le. Personne n’y croira », a-t-il déclaré dans une interview à la BBC, « si les Etats-Unis signent, un certain nombre d’autres pays le feront ».

Jonathan Iyal ne voit aucune chance que Washington accepte les garanties de sécurité proposées dans le document : dans ce cas, le risque que les États-Unis finissent par être impliqués dans une confrontation directe avec les forces armées russes, qu’ils s’efforcent d’éviter, devient trop élevé.

Rasmussen, en réponse à une question directe, à savoir si le projet de document publié mardi a été montré au secrétaire d’État américain Anthony Blinken, qui s’est rendu à Kyiv la semaine dernière lors d’une visite inopinée, a déclaré : non.

Bien que, admet-il, d’anciens hauts responsables américains aient participé à la préparation du document – par exemple, le conseiller à la sécurité nationale du président George Bush Jr. Stephen Hadley, l’ancien ambassadeur américain auprès de l’OTAN Ivo Daalder ou l’ancien vice-ministre de la Défense Michel Flournoy.

« Je pense qu’en général (les États-Unis) seront satisfaits », prédit Rasmussen sur la réaction officielle de Washington au document de garantie.

Rasmussen et Yermak affirment qu’il est nécessaire de créer un accord à part entière sur la base des recommandations qu’ils ont développées et de le signer avec les premiers pays garants dès que possible. En même temps, ils ne nomment pas de points de temps spécifiques.

« Est-ce des semaines, des mois, des années ? – le correspondant de la BBC a demandé à Anders Fogh Rasmussen, qui a évité une réponse directe à cette question.

« Eh bien, certainement pas des années, » rit-il en réponse.

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